Neue Personalaktenordnung: Kein Täter soll mehr in Akten verschwinden

Seit dem 1. Januar gilt in den deutschen Bistümern eine neue, einheitliche Personalaktenordnung. Was bürokratisch klingt, hat einen ernsten Hintergrund. "Wenn man in die verschiedenen Gutachten schaut, sieht man eine einheitliche Situation in allen Bistümern: eine desaströse Aktenführung", fasst Johannes Norpoth die Lage zuvor zusammen. Er ist Mitglied im Sprecherteam des Betroffenenbeirats bei der Deutschen Bischofskonferenz (DBK). Die im Auftrag der DBK angefertigte unabhängige MHG-Studie zur Missbrauchsaufarbeitung sparte 2018 nicht an Kritik an der Aktenführung in den Bistümern – und das auf einer bisher beispiellosen Datenbasis: Personal- und Handakten von 38.156 Klerikern wurden für die Studie ausgewertet. Dabei zeigte sich: Viele Fälle von Missbrauch konnten so lange unentdeckt bleiben, weil Personalakten unvollständig waren; insbesondere bei Beschuldigten, die in andere Diözesen versetzt wurden, fanden sich Hinweise auf die Vorwürfe in den meisten Fällen nicht in allen Akten.

"Die Befunde legen die Annahme nahe, dass bei 91 Prozent der interdiözesan versetzten Beschuldigten, die Beschuldigung nicht transparent und eindeutig in den Personal- oder sonstigen Akten beider Diözesen, sondern nur in jeweils einer Diözese dokumentiert worden war", heißt es in der Studie – wenn sich denn überhaupt Hinweise auf Beschuldigungen in den Akten finden ließen. Ein Abgleich mit Daten des Antragsverfahrens zu "Leistungen in Anerkennung des Leids, das Opfern sexuellen Missbrauchs zugefügt wurde", ergab, dass lediglich in der Hälfte der Fälle ein Hinweis auf Beschuldigung oder Tat in den zur Verfügung stehenden Akten stand. Damit wäre die Hälfte aller Fälle im Rahmen einer reinen Personalaktendurchsicht ohne die aktive Antragstellung der Betroffenen nicht entdeckt worden, stellen die Forscher fest. Dazu kamen Hinweise auf vernichtete oder manipulierte Dokumente in den Akten sowie eine uneinheitliche "Art und Qualität" der Personalaktenführung.

Nach Ansicht der Forscher hat das maßgeblich zum Ausmaß des Missbrauchs in der Kirche beigetragen: so sei "eine fahrlässige oder von den Verantwortlichen leichtfertig oder bewusst in Kauf genommene Maximierung des potentiellen Risikos" entstanden, das von "einschlägig vorbelasteten Beschuldigten ausgeht, die in einem weitgehend ahnungslosen Umfeld platziert werden." Das sieht auch Norpoth so. Er spricht von "Verschiebebahnhöfen", die so gut wie alle Betroffenen erlebt hätten, wenn Täter von einem Bistum ins andere versetzt wurden.

MHG-Studie empfahl Aktenführung nach modernen Standards

Eine zentrale Empfehlung der MHG-Studie an die deutschen Bischöfe war daher die Einführung einer Personalaktenführung, die modernen Standards gerecht wird: "Missbrauchsbeschuldigungen sollten künftig für alle Diözesen verbindlich, einheitlich, transparent und standardisiert dokumentiert werden", heißt es in der Studie, Informationen dürften nicht verloren gehen, auch wenn Kleriker den Einsatzort wechseln. Die Bischofskonferenz hat diese Forderung aufgegriffen: "Wir erarbeiten eine Standardisierung in der Führung der Personalakten der Kleriker", erklärten sie bei ihrer Vollversammlung im Herbst 2018. Ein Jahr später gab der damalige DBK-Vorsitzende, Kardinal Reinhard Marx, einen Zwischenstand ab: Eine Arbeitsgruppe von Personalverantwortlichen, Juristen und Verwaltungsfachleuten erarbeite eine Musterordnung zur Führung der Personalakten von Klerikern, die sich am weltlichen Beamtenrecht orientiere. Das Ziel: Die Dokumentation von Missbrauchsbeschuldigungen soll in allen deutschen Bistümern "einheitlich, transparent und verbindlich" erfolgen. Auch der Betroffenenbeirat sei um Stellungnahme gebeten worden, berichtet Norpoth. Im Frühjahr 2021 konnte die Bischofskonferenz einen ersten Erfolg vermelden: Die neue Ordnung werde sogar deutlich über die Empfehlungen der MHG-Studie hinausgehen und die gesamte Personalaktenführung von Klerikern standardisieren, im Herbst erfolgte dann der Beschluss durch die Vollversammlung.

Wie die neue "Ordnung über die Führung von Personalakten und Verarbeitung von Personalaktendaten von Klerikern und Kirchenbeamten", so der vollständige Name der Regelung, im Detail aussieht, wurde schließlich im November bekannt, als der DBK-Vorsitzende als erster Bischof für sein Bistum Limburg die Ordnung mit Wirkung zum 1. Januar 2022 in Kraft setzte. Mittlerweile sind fast alle Bistümer mit demselben Termin des Inkrafttretens nachgezogen, nur wenige Veröffentlichungen in bischöflichen Amtsblättern stehen noch aus. Auf Anfrage gab keine der deutschen Diözesen an, den Beschluss der Bischofskonferenz nicht umsetzen zu wollen.

Alle Bistümer setzen Ordnung zum 1. Januar 2022 in Kraft

In 23 Paragraphen regelt die Ordnung Grundsätze der Aktenführung, was in Personalakten gehört, welche Rechte die Personen haben, über die eine Akte angelegt wird, unter welchen Bedingungen Inhalte aus der Akte weitergegeben und für kirchliche und staatliche Disziplinar- und Strafverfahren verwendet werden dürfen. Eine Präambel nennt die Ziele einer  "einheitlichen und rechtssicheren Personalaktenführung im Bereich der Deutschen Bischofskonferenz" und die Absicht, "eine Aufarbeitung des sexuellen Missbrauchs im Raum der katholischen Kirche zu ermöglichen".

Erste Einschätzungen zur Personalaktenordnung sind positiv. Der Würzburger Kirchenrechtsprofessor Martin Rehak attestierte ihr in der Onlinekolumne seines Lehrstuhls "Kanon des Monats" im Januar den "Charakter eines modernen, an weltlichen Mustern orientierten Verwaltungsgesetzes". Auch sein Paderborner Kollege Rüdiger Althaus begrüßte in der Zeitschrift "Kirche und Recht" Ende letzten Jahres, dass das kirchliche Personalaktenrecht nun "endlich" Standards des weltlichen Arbeits- und Beamtenrechts übernehme und Rechtssicherheit in Bezug auf Persönlichkeitsrechte und Transparenz auch für die Bediensteten selbst schaffe.

Abweichungen von Beamten- und Kirchenrecht ermöglichen bessere Aufarbeitung

Die Regelungen gelten dabei lediglich für Kleriker, Priester- und Diakonatskandidaten sowie für Kirchenbeamte, die nicht unter die Geltung des Landes- oder Bundesbeamtenrechts fallen: Nur für diese Berufsgruppen können die Diözesanbischöfe unmittelbar Arbeitsrecht schaffen. Pläne für eine entsprechende Regelung für sonstige kirchliche Mitarbeiter, die von den Kommissionen zur Regelung des diözesanen Arbeitsrechts (KODA) beschlossen werden müsste, sind derzeit nicht bekannt. Im Erzbistum Köln wurden allerdings noch auf der bisherigen Rechtsgrundlage im Juni vergangenen Jahres alle Personalakten zumindest in ein manipulationssicheres digitales System überführt.

Inhaltlich übernimmt die Personalaktenordnung in weiten Teilen Regelungen des weltlichen Beamtenrechts. Dabei gibt es aber auch Abweichungen: Ausdrücklich verfolgt die Ordnung ausweislich ihrer Präambel das Ziel, Aufarbeitung von sexuellem Missbrauchs zu ermöglichen und weicht damit von der engen Zweckbindung des staatlichen Arbeitsrechts ab, das eine Aktenführung lediglich für Zwecke des Dienstverhältnisses ermöglicht. In dieser Zielsetzung dürfte mit Blick auf die Erkenntnisse der MHG-Studie auch eine weitere Abweichung begründet liegen, die sich nicht nur vom staatlichen, sondern auch vom universalkirchlichen Recht unterscheidet: Personalakten sind gemäß der kirchlichen Personalaktenordnung nach ihrer Schließung nicht zu vernichten, sondern lediglich zu archivieren. Sowohl das staatliche wie das kirchliche Recht sehen in der Regel eine Vernichtung zehn Jahre nach Schließen der Akte vor. "Diese 'Ungleichbehandlung' trägt der Tatsache Rechnung, dass jeglicher Eindruck eines Vertuschens insbesondere sexuellen Fehlverhaltens vermieden und die Akten zu Forschungszwecken vollständig zur Verfügung stehen sollen", kommentiert Althaus.

Kirchenrechtliche Geheimarchivierungspflicht aufgeweicht

Die dauerhafte Aufbewahrung ebenso wie der Anspruch auf Vollständigkeit steht teilweise in Spannung zum Universalkirchenrecht: Nicht erwähnt wird in der Personalaktenordnung nämlich das im kirchlichen Gesetzbuch vorgesehene bischöfliche Geheimarchiv. In diesem besonderen Archiv, zu dem nur der Diözesanbischof selbst Zugang haben darf und aus dem keine Unterlagen herausgegeben werden dürfen, enthält unter anderem Vorermittlungsakten in Strafverfahren und Prozessunterlagen in Sittlichkeitsverfahren, außerdem bestehen für solche Akten Löschpflichten. Auch solche Dokumente sind gemäß der Ordnung zur Personalakte zu nehmen, wobei sie "gesondert gesichert" aufbewahrt werden müssen, ohne dass diese besondere Sicherung näher ausgeführt wird.

Für Rehak steht diese Regelung "zu höherrangigem Recht augenscheinlich in Spannung". Ob eine römische Sondergenehmigung vorliegt, die eine Abweichung vom universalen Kirchenrecht erlauben würde, teilte die Bischofskonferenz nicht mit. Althaus jedenfalls geht davon aus, dass die Spannung durch bischöfliches Gewohnheitsrecht gemildert werden könne: Bereits jetzt hätten die deutschen Bischöfe oft nicht wie vorgeschrieben entsprechende Aktenbestände vernichtet, so dass man von einer "Gewohnheit gegen das Recht" sprechen könne. "Um die bestehende Praxis auch formal zu billigen, sollte eine Verständigung mit dem Apostolischen Stuhl erfolgen", ergänzt der Paderborner Kirchenrechtler. Sein Würzburger Kollege hofft darauf, dass die Bischöfe die Personalaktenordnung zum Anlass nehmen, "selbst an höherer Stelle eine klärende Debatte über das rechtspolitische Für und Wider der bischöflichen Geheimarchive als solcher" anzustoßen. Betroffene, Politiker und Kirchenrechtler kritisieren seit Jahren die kirchenrechtliche Geheimarchivierungspflicht.

Keine einheitliche Regelung zur Datenweitergabe für Aufarbeitung

Trotz des Ziels, mit der einheitlichen Aktenführung auch Aufarbeitung zu ermöglichen, ist die Weitergabe von Daten aus den Personalakten an Aufarbeitungskommissionen in der Personalaktenordnung selbst nicht umfassend geregelt und wird lediglich kurz im Kontext der Archivierung erwähnt. Norpoth geht davon aus, dass Regelungen zur Weitergabe ursprünglich geplant wurde, aber nicht mehrheitsfähig gewesen seien. Die DBK bestätigt das nicht. Damit gibt es anders als in der Evangelischen Kirche, wo im Sommer 2021 das EKD-Datenschutzgesetz um eine Regelung zur Weitergabe ergänzt wurde und damit im gesamten Bereich der Evangelischen Kirche in Deutschland gilt, in der katholischen Kirche kein einheitliches Vorgehen bei der Nutzung von Personalakten für die Aufarbeitung. Die Bischofskonferenz hat lediglich eine Musternorm "zur Regelung von Einsichts- und Auskunftsrechten für die Kommission zur Aufarbeitung von sexuellem Missbrauch Minderjähriger" erlassen. Auf Anfrage teilten 16 der 27 deutschen Diözesen mit, dass sie die Musternorm in Kraft setzen wollen, vier weitere gaben an, das zu prüfen, teilweise gemeinsam mit den jeweiligen Betroffenenbeiräten. Althaus bewertet das kritisch: Das Ziel einer einheitlichen Basis für die Aufarbeitung der Fälle sexuellen Missbrauchs lasse sich so wahrscheinlich nicht verwirklichen, befürchtet er. Es komme nun auf den einzelnen Diözesanbischof an, betont auch Norpoth: "Welche Daten und Akten an die Kommissionen weitergegeben werden, hängt vom Problem- und Verantwortungsbewusstsein des jeweiligen Bischofs ab", sagt der Sprecher des Betroffenenbeirats. Zuerst hatten die Bistümer Osnabrück und Trier Anfang Dezember entsprechende Normen veröffentlicht – mit teils deutlichen Unterschieden.

Nun gilt die Personalaktenordnung – damit haben die deutschen Bischöfe eine wichtige Zusage erfüllt, die sie nach Veröffentlichung der MHG-Studie gegeben haben. Der Betroffenenvertreter Norpoth zeigt sich grundsätzlich zufrieden: "Die DBK ist an die Grenzen dessen gegangen, was rechtlich überhaupt möglich ist. Das kostet sie aber auch nichts, anders als bei den Anerkennungsleistungen", sagt er. Er hofft nun darauf, dass die Ordnung auch umgesetzt wird, um die Kirche zu einem "täterunfreundlichen Umfeld" zu machen: "Ich hoffe, dass es keine Diskrepanz gibt zwischen dem, was im kirchlichen Amtsblatt steht, und dem, was eine bischöfliche Personalverwaltung tatsächlich macht. Wenn die Personalaktenordnung nicht umgesetzt wird, bringt sie nichts. Es besteht aber die Chance, dass diese Regelung zur Initialzündung für eine professionelle Personalarbeit wird."